科學(xué)的評標(biāo)辦法和評審規(guī)則，不僅有助于實現(xiàn)招標(biāo)人的實際需求，更能促進投標(biāo)人之間公平公正地充分競爭。本文從項目評審邏輯入手，分析招標(biāo)項目評標(biāo)辦法及評審環(huán)節(jié)中存在的主要問題，強調(diào)以細(xì)化競爭規(guī)則來規(guī)范投標(biāo)競爭，通過科學(xué)設(shè)定評審因素、細(xì)化評分打分規(guī)則、規(guī)范招標(biāo)文件、評審分工配合等方式最大程度地避免在投標(biāo)競爭中出現(xiàn)“逆向淘汰”以及投機取勝現(xiàn)象，促進投標(biāo)競爭向精細(xì)化、專業(yè)化方向發(fā)展。

一

投標(biāo)競爭規(guī)范化的依據(jù)

1

理論依據(jù)

市場競爭規(guī)則是國家依法維護各市場主體之間公平競爭，并根據(jù)市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，依法確立的市場競爭行為規(guī)范。其基本內(nèi)容是為相互競爭的各市場主體提供機會均等、公平、公正的競爭機制。

違反公平競爭所產(chǎn)生的消極作用是不容忽視的，會使市場競爭機制難以發(fā)揮在優(yōu)化資源配置中的積極作用，會使正常競爭秩序和社會公共利益遭到破壞，削弱競爭對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。這種副作用是競爭自身無法消除的，必須依靠科學(xué)的競爭規(guī)則來抑制和消除，使競爭行為規(guī)范化，在規(guī)范競爭中推動市場朝著高水平的專業(yè)化方向發(fā)展。

2

現(xiàn)實依據(jù)及意義

“無規(guī)矩，不成方圓”，學(xué)校升學(xué)考試有競爭規(guī)則，公務(wù)員和事業(yè)單位招考有競爭規(guī)則，體育競賽根據(jù)競賽項目有不同的競賽規(guī)則。這些無一不是在一定的規(guī)則下競爭，以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、擇優(yōu)者取之。

投標(biāo)競爭的核心是評標(biāo)辦法及專家評審。投標(biāo)人主要圍繞招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)辦法制作標(biāo)書，響應(yīng)招標(biāo)文件。評標(biāo)專家依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)辦法，對投標(biāo)文件進行比較和評審，從而推薦出中標(biāo)候選人。評標(biāo)辦法在很大程度上決定了項目的競爭內(nèi)容，科學(xué)的評標(biāo)辦法及評審，不僅有助于實現(xiàn)招標(biāo)人的實際需求，更能促進投標(biāo)人之間公平公正地充分競爭。因此，本文主要從招標(biāo)項目評標(biāo)辦法（重點是綜合評價法）及評審的視角，探討如何規(guī)范投標(biāo)競爭。

二

評標(biāo)辦法的留白

及競爭中存在的問題

1

法律法規(guī)的留白

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條、《政府采購法實施條例》第三十四條，以及《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，評標(biāo)辦法主要有兩種，即綜合評價法（也可以叫綜合評分法或綜合評估法）和最低評標(biāo)價法。

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部18號令）第五十二條，對綜合評分法的價格分值做了范圍性的規(guī)定，即貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30%~60%，服務(wù)項目的價格分的比重（即權(quán)值）為10%~30%。該條款還對評審因素做了籠統(tǒng)性說明，即綜合評分的主要因素是價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等?？梢?，在現(xiàn)行法律法規(guī)層面，對綜合評價法評審因素及分值設(shè)定留有很大的空間。

2

不規(guī)范競爭的現(xiàn)象和問題

投標(biāo)競爭尤其是公共資源交易領(lǐng)域投標(biāo)競爭的公平、公正性、社會認(rèn)可度不高，原因是多方面的，比如有對評分辦法無可奈何的接受，對中標(biāo)結(jié)果的不認(rèn)可，對招投標(biāo)公平、公正性的質(zhì)疑。深究其成因，除了管理和程序性因素外，有兩個關(guān)鍵性因素：一是招標(biāo)文件的評分標(biāo)準(zhǔn)；二是行使評審權(quán)的專家。評標(biāo)方法尤其是綜合評價法，在實際應(yīng)用中存在隨意性、任意性的現(xiàn)象，傾向于為某類投標(biāo)人量身定做有之、脫離項目實際唯招標(biāo)人意向制作有之、評分標(biāo)準(zhǔn)過于粗糙影響評審的有之、評審專家打分不負(fù)責(zé)任甚至帶有傾向性打分有之。

在一些實行綜合評價法的項目評審中，有的投標(biāo)單位僅以毫厘之差的得分與首選中標(biāo)單位失之交臂；有的投標(biāo)單位在投標(biāo)競爭中以得分大幅度領(lǐng)先的絕對優(yōu)勢中標(biāo)。如果認(rèn)為“毫厘之差”是競爭充分的結(jié)果，“大幅度領(lǐng)先”是競爭不充分的結(jié)果，是有失偏頗的。比如，“毫厘之差”中標(biāo)有時含有很大的幸運因素，只是一位評標(biāo)專家對該投標(biāo)單位技術(shù)標(biāo)打了高分，從而拉高了總得分，使其成為中標(biāo)的幸運兒。而與此同時，多數(shù)專家普遍打出較高分?jǐn)?shù)的投標(biāo)單位就與中標(biāo)擦肩而過了。

從評標(biāo)辦法和評審方面看，投標(biāo)競爭規(guī)則存在不夠精細(xì)化的現(xiàn)象，因此有必要去反思競爭規(guī)則本身的公平、公正問題，以及競爭規(guī)則下可能出現(xiàn)的投機行為。

三

以項目評審邏輯，

淺析存在的現(xiàn)象和問題

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定，實行綜合評價法的中標(biāo)人能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)。在投標(biāo)競爭中有以下幾個關(guān)鍵問題：依據(jù)什么來評審、評審標(biāo)準(zhǔn)是什么、對什么評審、誰來評審、怎樣評審（怎樣打分、怎樣計算分?jǐn)?shù)）。這幾個問題環(huán)環(huán)相扣，哪一個環(huán)節(jié)沒有做到位，都可能影響到投標(biāo)競爭和中標(biāo)結(jié)果的公平、公正性。

1

依據(jù)什么來評審

從《合同法》角度來看，招標(biāo)文件為要約邀請，投標(biāo)文件為要約，投標(biāo)文件做出的響應(yīng)都是基于招標(biāo)文件的規(guī)定。投標(biāo)文件響應(yīng)內(nèi)容大體上可分兩類：一是對商務(wù)性條款響應(yīng)；二是對技術(shù)性條款響應(yīng)。招標(biāo)文件中商務(wù)和技術(shù)需求明確、契合項目實際是關(guān)鍵性前提條件，這關(guān)系到投標(biāo)文件響應(yīng)程度和評標(biāo)專家評審質(zhì)量。

一份需求不夠明確具體的招標(biāo)文件，會使投標(biāo)人不容易準(zhǔn)確把握招標(biāo)人的個性化需求，也會影響評標(biāo)專家對項目的評審質(zhì)量和對投標(biāo)文件的比較。這種情況下，投標(biāo)單位之間的競爭很可能演變?yōu)橥稑?biāo)標(biāo)書之間的競爭，通常投標(biāo)文件制作得較炫彩、較厚重的容易得高分。當(dāng)然不可否認(rèn)，制作優(yōu)秀的標(biāo)書也蘊含著投標(biāo)人對項目的理解和響應(yīng)，而寫到投標(biāo)文件上的內(nèi)容，有多少能契合項目實際，是招標(biāo)人真正需要的呢？有多少能夠落實在合同履行過中，受益于招標(biāo)人的呢？又有多少內(nèi)容僅僅是賺取眼球和高分的紙上談兵呢？

2

評審標(biāo)準(zhǔn)

綜合評價法的評分標(biāo)準(zhǔn)一般包括商務(wù)部分和技術(shù)部分。而商務(wù)部分評分是客觀性分?jǐn)?shù)，除了投標(biāo)價格分，還包括一些商務(wù)性得分項，如業(yè)績、相關(guān)證書、人員組成等。商務(wù)性得分項如果設(shè)定不合理，很可能會直接拉開投標(biāo)單位的得分差距，如過多分值的證書得分項，不同類別、等級的資質(zhì)得分項，過多分值的業(yè)績得分項。甚至設(shè)定不符合法律法規(guī)精神的得分項，如以投標(biāo)單位注冊資本金大小而劃分不同等級進行加分。這些做法在一定程度上背離了投標(biāo)競爭的實質(zhì)，即圍繞項目的實際需求來競爭。

技術(shù)評分因素和打分細(xì)則過于粗糙或者過于細(xì)化，都不利于投標(biāo)單位公平、公正地競爭。技術(shù)要求描述不清晰、評分標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，會使投標(biāo)競爭處于“粗放型”的競爭狀態(tài)，評標(biāo)專家評審中發(fā)揮的主觀性空間過大，評審結(jié)果的客觀、公正性較低。同樣，過于細(xì)化，會使得評分標(biāo)準(zhǔn)欠缺彈性，評標(biāo)專家發(fā)揮專業(yè)特長空間過小，可能會誘使投標(biāo)單位采取迎合性應(yīng)標(biāo)的投機行為。

3

對什么評審

《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條規(guī)定，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進行評審和比較。

《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進行系統(tǒng)地評審和比較。根據(jù)上述規(guī)定，對投標(biāo)文件評審的規(guī)則是評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法；評審工作就是對投標(biāo)文件進行系統(tǒng)的評審和比較。其中評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)前面已述及，評標(biāo)方法是指運用評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評審和比較投標(biāo)文件的具體方法，主要包括最低評標(biāo)價法和綜合評價法。

如何確保評標(biāo)委員會切實做到對投標(biāo)文件進行系統(tǒng)的評審和比較？

首先要有可比性。這一點不僅受招標(biāo)文件需求合理和明確程度的影響，還受評審標(biāo)準(zhǔn)合理、合法、科學(xué)性程度的影響，與投標(biāo)文件的響應(yīng)和制作也相關(guān)。

其次要能夠比較、便于比較。這一點與評標(biāo)專家的專業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)直接相關(guān)。在實際工作中，可把便于系統(tǒng)地評審和比較作為促進提高評標(biāo)效率和公平、公正性的主要抓手。比如，可從改善標(biāo)書制作方面著手，在一些項目中，投標(biāo)單位制作的技術(shù)標(biāo)書厚達幾百頁甚至上千頁，即使投標(biāo)家數(shù)不太多，評標(biāo)專家要對投標(biāo)文件進行系統(tǒng)的評審和比較，恐怕也是不現(xiàn)實的，評審只是流于形式。還可以從優(yōu)化評標(biāo)系統(tǒng)上著手，在電子評標(biāo)系統(tǒng)中，如果沒有多窗口投標(biāo)標(biāo)書對比評審系統(tǒng)，或者沒有實時調(diào)取招標(biāo)文件和投標(biāo)文件對比功能，那么評標(biāo)專家對投標(biāo)文件系統(tǒng)地評審和比較，就會存在一些不便。

4

誰來評審

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)；評標(biāo)委員會由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家組成。根據(jù)此條款，評標(biāo)專家主要分為技術(shù)和經(jīng)濟專家。

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部18號令）第五十二條第三款規(guī)定，評標(biāo)時，評標(biāo)委員會各成員應(yīng)當(dāng)獨立對每個有效投標(biāo)人的標(biāo)書進行評價、打分，然后匯總每個投標(biāo)人每項評分因素的得分。依據(jù)此條款，不能明確評標(biāo)委員會成員是獨立對投標(biāo)人的整個標(biāo)書評審，還是按照專業(yè)分工后獨立評審。

在實行綜合評價法的項目中，評標(biāo)委員會在進行商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)評審時，評標(biāo)專家在評審中是否區(qū)分類別分工評審，缺少規(guī)范性的規(guī)定。實行綜合評價法的項目，如果商務(wù)標(biāo)專家也參加技術(shù)標(biāo)的打分，是否合理、妥當(dāng)，也是值得探討和分析的。常言道，術(shù)業(yè)有專攻，因此要考慮到商務(wù)標(biāo)專家是否具有專業(yè)經(jīng)驗以及對評審項目專業(yè)技術(shù)的認(rèn)知、評判水平；更要考慮到招標(biāo)項目評分中的技術(shù)要求高低以及評審項目所屬專業(yè)類別的問題。

5

怎樣評審

為確保高考閱卷工作公平、公正，我國高考主觀題的評分規(guī)則,一般實行“三評制”，即每個考生的每道答題信息首先由兩名教師在互不知情的情況下給分，如果所給分?jǐn)?shù)的差值小于規(guī)定的誤差值，評卷系統(tǒng)自動取兩人的平均分作為最終得分；如果超出規(guī)定的誤差值，系統(tǒng)則將該題答題信息隨機分發(fā)給第三個評卷教師評閱。三評后系統(tǒng)再次進行校驗，如果分差仍然大于規(guī)定的閾值，系統(tǒng)會將答題信息分發(fā)給學(xué)科組長進行終裁。

在體育競賽上，為了促進競賽的公平,決出真正的強者，會從規(guī)則設(shè)定上來防范投機行為。比如團體競賽增加局?jǐn)?shù)；再比如個體競賽，有七位以上的奇數(shù)裁判員打分，并且刪除掉一個最高分和一個最低分，再進行加總。

當(dāng)然,每個行業(yè)都有不同的競爭規(guī)則，但理念是相同的，即促使競爭更公平、更公正，促進行業(yè)良性發(fā)展，選出真正的優(yōu)者。目前在招投標(biāo)領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章層面，評審中打分以及如何計算分?jǐn)?shù)尚無相關(guān)的具體規(guī)定。在實踐中不乏存在利用評分規(guī)則投機的現(xiàn)象，比如在評審中采取明顯偏向的打分，直接影響了中標(biāo)結(jié)果，破壞了投標(biāo)競爭的公平、公正性。

四

規(guī)范化競爭的方向性思考

1

一定預(yù)算下的通用技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)招標(biāo)采購方向：“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商城采購

《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第三十條規(guī)定，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項目。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購的新形勢下，基于在線商城采購的交易平臺逐漸成形，并發(fā)展完善。對一定預(yù)算限額下的通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)，招標(biāo)采購人可以通過線上直接選擇供應(yīng)商。招標(biāo)采購人也可以通過商城平臺發(fā)布需求，供應(yīng)商通過直接報價或者通過多次競價，由系統(tǒng)自動完成交易，無須經(jīng)評審。

從可行性上而言，這類產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，技術(shù)相對成熟，價格相對透明。在既定預(yù)算約束下，招標(biāo)采購人通過電子商城進行多種商品的比選、單項批量采購議價、發(fā)起競價采購等，可以滿足招標(biāo)采購人對商品品牌、性能的偏好需求，引導(dǎo)采購人在既定預(yù)算下理性采購、合理采購。從效益性上而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商城采購，首先是簡化了招標(biāo)采購的環(huán)節(jié)，節(jié)省了評審費用和人力成本；其次有助于投標(biāo)企業(yè)在透明化平臺上有序競爭。

2

對規(guī)范綜合評價法中評審因素及評審的思考

1．以規(guī)范為基礎(chǔ)，科學(xué)制定評審因素

適用綜合評價法項目很多，有工程施工、監(jiān)理、設(shè)計以及種類繁多的貨物招標(biāo)采購項目。有一些項目，如工程施工類、監(jiān)理類以及安全生產(chǎn)生活設(shè)備和專用設(shè)備，有國家通用或強制的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還有一些招標(biāo)采購項目，尚沒有國家通用或強制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

有國家通用或強制技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的，以此為基礎(chǔ)，制定示范性的通用技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)以及其他評審因素，以引領(lǐng)各個行業(yè)招標(biāo)采購的規(guī)范化。根據(jù)不同招標(biāo)項目的個性特點，招標(biāo)人可在招標(biāo)文件中制定適應(yīng)項目個性化需求的評審因素。

對于尚沒用國家通用或強制技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的，可參照和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場競爭規(guī)范，制定示范性招標(biāo)項目通用評審因素。

 2．通過專業(yè)化的行業(yè)招標(biāo)采購協(xié)會，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展

行業(yè)的發(fā)展離不開專業(yè)機構(gòu)的支持和引領(lǐng)。比如在我國體育行業(yè)，根據(jù)競賽大項成立了不同的專業(yè)協(xié)會，有排球協(xié)會、乒乓球協(xié)會、游泳協(xié)會等。在學(xué)科領(lǐng)域，各大學(xué)科都有相應(yīng)的協(xié)會，如有數(shù)學(xué)會、物理會、法學(xué)會等。

而在招投標(biāo)領(lǐng)域，雖然有中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會、中國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理協(xié)會，但尚缺少專業(yè)行業(yè)協(xié)會來引領(lǐng)各大行業(yè)招標(biāo)采購的發(fā)展。筆者了解到，水利水電、通信工程類招標(biāo)項目，行政主管部門統(tǒng)一制定了招標(biāo)文件范本，其中有的范本里沒有規(guī)范評審因素，有的范本僅對評審因素及分值做了指導(dǎo)性的規(guī)定。專業(yè)行業(yè)協(xié)會的示范性招標(biāo)采購工作，以及科學(xué)精細(xì)設(shè)定評審因素及評審規(guī)則，有助于招標(biāo)項目公平、公正。

“ 

專業(yè)行業(yè)協(xié)會不僅可以引領(lǐng)企業(yè)有序競爭和良性競爭，更重要的是可以促進各大行業(yè)招標(biāo)管理專業(yè)人才的成長和發(fā)展。特別是公共資源交易市場的招投標(biāo)，更需要有規(guī)范化的導(dǎo)向，以落實社會主義市場經(jīng)濟公平正義的價值理念，落實國家的行業(yè)發(fā)展政策，提升行業(yè)綜合實力。

”

專業(yè)化的行業(yè)招標(biāo)采購協(xié)會，也是當(dāng)前市場需要的“供給側(cè)”。它可以避免因行政機關(guān)發(fā)起而出現(xiàn)的權(quán)力和利益的交織問題，也區(qū)別于市場主體自發(fā)而帶來的盲目性和無序性，從而引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

 3．科學(xué)精細(xì)設(shè)定打分規(guī)則

除了規(guī)范化設(shè)定評審因素和行業(yè)協(xié)會的引領(lǐng)，還要細(xì)化評分打分的規(guī)則。比如項目評審分工配合的問題，再比如技術(shù)標(biāo)由哪些專家來打分、怎么打分、怎么算分。只有做好這些工作才能最大程度地避免在投標(biāo)競爭中出現(xiàn)“逆向淘汰”以及投機取勝中標(biāo)的現(xiàn)象。怎樣設(shè)定打分規(guī)則，才能促進投標(biāo)競爭向精細(xì)化、專業(yè)化方向發(fā)展，讓中標(biāo)人贏的理所當(dāng)然，讓未中標(biāo)人輸?shù)男姆诜?，這是深化招投標(biāo)市場建設(shè)必須面對的課題。